De politieke partijen in ons land
maken zich reeds op voor de gemeenteraadsverkiezingen van volgend
najaar. We zitten reeds volop in de pre-electorale periode. Maar heeft
een democratische samenleving wel gekozen gemeenteraden nodig? Wij
geloven nogal gemakkelijk dat verkozen gemeenteraden in een democratie
onmisbaar zijn. Maar dat is niet zo.

Een gemeente zonder burgemeester en schepenen en zonder politieke
partijen die elkaar bij lokale verkiezingen bekampen om de ‘macht’,
lijkt ondenkbaar. Toch bewijzen honderden gemeenten in New England
dat het ook anders kan. New England is het gebied in het Noordoosten
van de USA, ruwweg ten oosten van de lijn New York-Montreal. In de
vier noordelijke staten uit dit gebied (Massachusetts, New Hampshire,
Vermont en Maine) bestaat vanaf de prilste kolonisatie een
bestuurstraditie gebaseerd op de zogenaamde ‘Open Town Meetings’
(OTM). Het hoogste bestuursorgaan in de gemeenten is er niet een
verkozen gemeenteraad, maar een open volksvergadering. Prof. Zimmerman
(State University of New York) schreef er een boek over (Joseph F.
Zimmerman, “The New England Town Meeting: democracy in action.”
Westport, Connecticut: Praeger, 1999)

 
Hoe functioneert een OTM?



We schetsen hieronder de situatie in de staat Massachusetts; maar het
systeem is in New Hampshire, Vermont en Maine zeer gelijklopend (we
laten de burgervergaderingen met gereduceerde bevoegdheid, die
voorkomen in Connecticut en Rhode Island, buiten beschouwing).

De OTM komt in principe éénmaal per jaar samen. Alle geregistreerde
kiezers uit de gemeente kunnen op de vergadering het woord nemen en
stemmen. De vergadering wordt bijeengeroepen door de ‘Board of
Selectmen’. Dit is een comité waarvan de leden werden aangeduid op
vorige zittingen van de OTM, en dat fungeert als een soort executieve
van de OTM.

Deze Board nodigt de kiezers uit met een ‘warrant’. Dit document
vermeldt de plaats en datum van de OTM, alsook de lijst van punten
waarover de OTM moet debateren en stemmen. Burgers van de town kunnen
agendapunten op de warrant laten plaatsen. Hiervoor zijn vereist:
ofwel honderd handtekeningen van geregistreerde kiezers, ofwel (voor
kleine gemeenten) de handtekeningen van één tiende van het aantal
geregistreerde kiezers. De selectmen kunnen zelf punten op de agenda
plaatsen en punten opnemen die worden aangedragen door de
stadsadministratie en andere comités en commissies.

Toen de OTM’s in de 17de eeuw ontstonden, heetten ze nog ‘folkmoots’.
Die kwamen oorspronkelijk wekelijks of maandelijks samen. Er werden in
de zeer kleine toenmalige gemeenschappen nog geen vertrouwenspersonen
met uitvoerende taken verkozen. Vrij snel evolueerde dit lokale
bestuurssysteem naar een stelsel met verkozen uitvoerders. De eerste
‘selectmen’ werden reeds in 1633 aangeduid (in Dorchester). De taak
van de ‘Board of selectmen’ bestaat erin om de opvolging van de
genomen besluiten te verzekeren, en om - zoals gezegd - de volgende
OTM voor te bereiden. De selectmen maken ook het jaarverslag op. De
meest effectieve vorm van jaarverslag blijkt diegene te zijn, waarbij
de warrant samen met het verslag als een soort krantenbijlage wordt
verspreid onder de lokale gemeenschap.

De deelnemers aan de OTM krijgen een aantal adviezen. In een aantal
gemeenten gaat aan de eigenlijke OTM nog een informatieve pre-Town
Meeting vooraf, waarop burgers nadere informatie kunnen inwinnen over
de punten op de warrant. In de warrant zelf vindt men bij vele ter
stemming voorliggende punten adviezen van diverse comités. De ‘town
counsel’, een jurist gespecialiseerd in gemeentewetgeving, speelt een
belangrijke adviserende rol op de OTM zelf.

De OTM wordt voorgezeten door een moderator, die ofwel aan het begin
van de bijeenkomst wordt gekozen ofwel een mandaat (van één tot drie
jaar) daartoe kreeg. Verder wordt ook een ‘town clerk’ gekozen,
ondermeer belast met het nemen van de notulen van de OTM. De OTM
begint normaliter met de verkiezing van een aantal mandaten, waaronder
de selectmen. Die verkiezingen hebben meestal geen partijkarakter.

Stemmen gebeurt met handopsteken of opstaan; bij delicate punten gaat
men over tot geheime, schriftelijke stemming. Een probleem met de
schriftelijke stemming is het tijdrovend karakter (typisch ongeveer
drie kwartier voor stemmen en tellen). Toch is de mogelijkheid tot
geheime stemming essentieel, ter vermijding van sociale druk bij
controversiële onderwerpen.

De besluiten van de OTM kunnen nog herroepen worden via een
referendum. In Massachusetts zijn hiervoor de handtekeningen van 300
geregistreerde kiezers vereist, en het besluit van de OTM wordt enkel
herroepen indien een meerderheid, die minstens 20% van de
geregistreerde kiezers omvat, daarvoor opteert. In bijzondere
omstandigheden kunnen ook extra OTM’s bijeengeroepen worden.

Doorgaans is er in de Town ook een ‘finance committee’, waarvan de
leden voor maximaal drie jaar worden aangeduid, dat in hoofdzaak
fungeert als adviesorgaan voor de OTM inzake geldzaken. Voor grotere
gemeenten is zo’n financieel comité verplicht. Het comité heeft in
vele gemeenten de bevoegdheid om sommen tussen rekeningen te
transfereren en, tot aan een zeker plafond, voor onvoorziene uitgaven
te putten uit het reservefonds van de Town. Towns met een bevolking
boven de tienduizend zielen moeten ook over een ‘planning board’
beschikken. De OTM verkiest of benoemt de leden van deze raad, die
zich ondermeer met huisvesting en gezondheidszaken bezighoudt.
‘Finance committee’ en ‘planning board’ geven voor bepaalde punten
vaak stemadvies aan de OTM; dit stemadvies is opgenomen in de
‘warrant’.

Indien 200 kiezers, of anders 20% van het aantal geregistreerde kiezers
dit verlangen, worden naast de jaarlijkse OTM nog een of meer ‘special
town meetings’ ingericht. Dit gebeurt in nogal wat gemeentes op het
einde van het jaar, met de bedoeling om sommen van bepaalde
gemeenterekeningen te transfereren naar andere rekeningen. De special
town meeting kan ook bijeengeroepen worden indien zich uitzonderlijke
omstandigheden voordoen. Districten, bijvoorbeeld afgezonderde
gehuchten, kunnen eigen meetings houden over thema’s die enkel
plaatselijk belang hebben. Een groot aantal towns in Massachusetts
hanteren voor de OTM geen quorum. Elders zijn doorgaans zeer lage
quorums voorzien.

Hoe verloopt het debat?



Hoeveel burgers zijn op de Town Meetings aanwezig? In de VS laat men
zich registreren als kiezer. Het procent aanwezigen is dan voor de
vier staten met volwaardige OTM’s: Maine: 28,17%; Vermont: 26,03%; New
Hampshire: 22,60%; Massachusetts: 11,89%. In feite moeten deze
percentages met ongeveer 10% worden verhoogd, omdat op de lijsten van
geregistreerde kiezers ongeveer 10% namen staan van personen die
inmiddels zijn verhuisd.

De aanwezigheidsgraad hangt sterk af van de grootte van de gemeente.
In gemeenten met minder dan 500 inwoners is doorgaans meer dan een
derde aanwezig. In de steden in Connecticut met meer dan 20.000
inwoners bedraagt de aanwezigheid nog ongeveer 1% (Zimmerman p.165;
cijfers voor 1996). Men stelt ook een sterk verlaagde afwezigheid vast
in gemeenten waar de bevoegdheid van de Town Meeting is beperkt.

De tendens tot deelname aan de Town Meetings is eerder dalend. Een
veelheid van factoren is hiervoor verantwoordelijk. Een factor die
duidelijk een rol speelt, is het feit dat de meetingdagen geen
verlofdagen meer zijn. Vroeger was de OTM een belangrijk sociaal
gebeuren: het officieel gedeelte werd doorgaans gevolgd door een
informeel sociaal gedeelte, met een avondmaal enz. Door de meetings
meer en meer op gewone werkdagen te houden maakt men voor heel wat
mensen de deelname moeilijk of minder aantrekkelijk. Andere factoren
die worden genoemd, zijn de toegenomen mobiliteit (‘commuteritis’: in
vele gemeenten zijn de inwoners recente inwijkelingen, of mensen die
ver buiten de gemeente werken), de toegenomen complexiteit van de af
te stemmen agenda, het feit dat heel wat gepensioneerde kiezers op het

moment van de OTM in het Zuiden van de USA verblijven, en de algemene
tendens tot verminderd maatschappelijk engagement. Geheel in
overeenstemming met de bevindingen van Putnam is ook de televisie een
negatieve factor: “Television is responsible for a significant decline
in town meeting participation. When a choice has to be made between
the meeting and one or more favorite television programs, the former
is apt to be the loser as far as a significant number of voters are
concerned, especially if the warrant contains primarily
non-controversial articles” (‘Televisie is verantwoordelijk voor een
significante daling van de OTM-deelname. De OTM verliest bij een
aantal kiezers gemakkelijk van populaire TV-programmas, zeker wanneer
er geen controversiële punten op de agenda staan’ ; p.168).

Het debat verloopt over het algemeen gediscipineerd. Zimmerman (p.164)
citeert in dit verband Finley, die wijst op het gediscipineerd
karakter van de Atheense ecclesia: “few actually exercised the right
to speak in the Assembly, which did not suffer fools; it acknowledged,
in its behavior, the existence of political as well as technical
expertise, and it looked to a few men in any given period to lay down
alternative policy lines from which to choose” (‘weinigen namen op de

Vergadering daadwerkelijk het woord. De vergadering verdroeg geen
gekken; door haar gedrag erkende ze het bestaan van politieke en
technische expertise, en rekende op elk moment op een klein aantal
mannen om de politieke alternatieven voor te leggen’ M.Finley
‘Democracy: ancient and modern’ Londen: Hogarth Press, p.24). Een
traditierijke burgervergadering ontwikkelt een fijne neus voor
kwaliteitsvol advies en heeft respect voor bekwaamheid en
onderlegdheid. Met andere woorden: je ziet op bijeenkomsten als de OTM
aanschouwelijk het ‘shortcut’-fenomeen optreden, dat bij
direct-democratische besluitvorming een centrale rol speelt. Dit
betekent dat de meeste burgers bij de beeldvorming omtrent een bepaald
vraagstuk, niet zelf de hele kwestie uitdiepen, maar op zoek gaan naar
betrouwbare autoriteiten (personen of organisaties) waarop zij zich
kunnen oriënteren. De praktijk wijst uit dat tijdens de adviezen die
de kiezers krijgen van de ‘planning board’, het ‘finance committee’ en
de ‘town councel’ door de deelnemers efficiënt worden benut. Zimmerman
voegt hieraan toe: “It would be a mistake, however, to conclude that
the town meeting is a rubber stamp of the committee’s and the board’s
recommandations, as the unpredictability of the town meeting is
proverbial. No warrant article, no matter how insignificant, is immune
to comment, amendment, and/or rejection by the town meeting” (‘Men
moet echter niet denken dat de OTM volautomatisch de aanbevelingen
volgt van raden en comités. De onvoorspelbaarheid van de OTM is
spreekwoordelijk, en zelfs het kleinste punt op de warrant kan
aanleiding geven tot commentaar, amendering of afwijzing door de
vergadering’ p.185).

Zimmerman (p.173-174) enquêteerde bij de gemeenteambtenaren omtrent de
kwaliteit van het debat op de OTM. In Massachusetts beoordeelde 82%
die kwaliteit als ‘uitstekend’ of ‘goed’, ‘16% als ‘redelijk’ en 2%
als bedenkelijk. Zimmerman vroeg ook om de kwaliteit van de
beslissingen te beoordelen. In Massachusetts vonden 86% van de
ambtenaren de beslissingen ‘uitstekend’ of ‘goed’, 14% ‘redelijk’ en
1% ‘bedenkelijk’. In de andere staten zijn de cijfers analoog.

Aanbevelingen voor optimale werking



Zimmerman destilleert uit zijn studie een reeks aanbevelingen, om te
komen tot een optimaal werkende OTM.

• In de mate dat de zelfbesturende dorpen problemen hebben, zijn die
  volgens Zimmerman niet het gevolg van de OTM, maar wel van het
  ontbreken van een goed management. De uitvoering van de OTM-besluiten
  komt in vele dorpen in handen van deeltijdse krachten of
  vrijwilligers, aangeduid door de OTM. Er bestaat een sterke
  historische verknochtheid aan dit systeem, en in het verlengde daarvan
  een groot wantrouwen tegen een sterke uitvoerende macht. Zimmerman
  raadt aan om te investeren in professioneel management: de OTM kan
  besluiten tot het in dienst nemen van een professionele voltijdse
  manager, zodat de besluiten van de volksvergadering efficiënter kunnen
  worden uitgevoerd (p.189).
• De ervaring wijst uit dat een bekwame moderator essentieel is.
  Doorgaans heeft de OTM één centrale microfoon. Wie het woord vraagt,
  gaat naar de microfoon en wacht tot de moderator het woord verleent.
  Zimmerman raadt twee microfoons aan; één voor de voorstanders van een
  voorstel, en één voor de tegenstanders. Deze lay-out vergemakkelijkt
  een evenwichtige presentatie van de argumenten.
• In elk geval moeten de kiezers de warrant per post besteld krijgen.
  Uithangen op publieke plaatsen is onvoldoende.
• De OTM-organisatie moet voorzien in kinderopvang en in transport
  voor ouderen.
• De vergadering kan versneld worden door de opstelling van een
  ‘consent calendar’. Alle punten waarover vermoedelijk geen dispuut zal
  ontstaan, worden samengebracht en in één keer goedgekeurd. Aan het
  begin van de vergadering kunnen door de deelnemers punten uit deze
  lijst worden gelicht.
• Vele mensen aarzelen om in het openbaar hun stem uit te brengen op
  een OTM. Zimmerman wijst herhaaldelijk op dit punt (p.169). Met
  moderne technologie zou het zeker mogelijk moeten zijn, om de geheime
  stemming op de OTM te veralgemenen. Het klassieke invullen van een
  stembiljet, gevolgd door telling, neemt veel tijd in beslag. Maar voor
  het overige zijn er geen argumenten tegen een geheime stemming op de
  OTM. Integendeel, iedereen moet zonder enige sociale druk te voelen
  kunnen meestemmen.

De superioriteit van de OTM

Directe democratische besluitvorming heeft altijd een
vertegenwoordigend karakter. Het verschil met indirecte besluitvorming
schuilt niet in het vertegenwoordigend karakter als zodanig, maar in
de wijze waarop de vertegenwoordiging tot stand komt. Bij een
referendum bijvoorbeeld, bestaat de volksvertegenwoordiging uit de
verzameling van de kiezers die effectief aan de stemming deelnemen. De
burger neemt bij een referendum dus twee besluiten. Door effectief te
gaan stemmen verkiest hij zichzelf tot volksvertegenwoordiger. Door
een stem in de ene of andere zin uit te brengen, oefent hij vervolgens
zijn taak van volksvertegenwoordiger effectief uit. De superioriteit
van de directe besluitvorming schuilt hierin, dat niemand tegen zijn
wil uit de volksvertegenwoordiging kan gesloten worden.

Dat is bij de OTM niet anders. In feite fungeert de OTM als een direct
gemeentebestuur; iedere burger die dit wenst kan in het bestuur gaan
zetelen. Dit wordt door Zimmerman als volgt samengevat: “...the
traditional New England open town meeting is a de facto representative
legislative body, with changing membership, that considers all
viewpoints or warrant articles and makes decisions that generally are
in the best interests of the town” (‘...de traditionele OTM in New
England is een de facto wetgevend lichaam, met wisselende
samenstelling, dat standpunten en agendapunten overweegt en besluiten
treft die over het algemeen de belangen van de town optimaal dienen’
p.11, p.163). Zimmerman wijst op het formeel representatief karakter
van een direct zich samenstellende vergadering: “While lamentable,
voter non-participation may be interpreted as a vote of confidence in
the ‘regular’ town meeting attendees to represent in a responsible
manner the best interests of absent voters. Similarly, the lack of a
quorum requirement in most towns indicate that townspeople have
confidence that even a meeting with a very small attendance will make
sound decisions. (...) What is needed is a new conception of town
meeting democracy positing that the assembly of voters is a de facto
representative legislative body with two safety valves - open access
to all voters and availability of the initiative to add articles to
the warrant and to call special meetings. A third safety valve - the
protest referendum - can be adopted by a town meeting” (‘Hoewel
betreurenswaardig, kan de afwezigheid van kiezers gezien worden als
een vertrouwensvotum jegens diegenen die trouwer de OTM volgen, en van
wie men verwacht dat ze op een verantwoordelijke manier ook de
belangen van de afwezigen zullen dienen. De afwezigheid van een quorum
in de meeste towns wijst erop dat men vertrouwen heeft in het gezond
oordeel van zelfs een zwakbezette OTM (...) We dienen de OTM met een
nieuwe blik te bekijken, als een kiezersbijeenkomst die de facto als
vertegenwoordigend orgaan optreedt. Twee veiligheidskleppen zijn
voorhanden: vrije deelname voor alle kiezers, en recht op
volksinitiatief om punten op de warrant te plaatsen of een extra OTM
bijeen te roepen. Een derde veiligheidsklep, het corrigerend
referendum achteraf, kan ook door de OTM ingevoerd worden’ p.190-191).

Uit democratisch oogpunt is de OTM absoluut superieur aan het
klassieke stelsel van een verplicht verkozen gemeenteraad. Een
voorbeeld: terwijl de politieke klasse allerhande mensonwaardige (en
voor de meeste vrouwen totaal irrelevante) dwangmaatregelen invoert om
het aantal vrouwen in parlement op te drijven, bestaat de OTM volkomen
spontaan voor de helft of meer uit vrouwen. Dit is typerend voor een
algemeen fenomeen: de OTM is alleen reeds door zijn samenstelling veel
representatiever voor de bevolking dan het handvol partijleden dat een
verplicht verkozen gemeenteraad pleegt te bevolken. Bovendien is de
OTM veel minder gevoelig voor de impact van drukkingsgroepen (‘special
interests’) dan verkozen organen: “Although critics allege that town
meetings are dominated by special interest groups, the evidence is
stronger that such groups exercise considerably more influence in
legislative halls of representative bodies where in camera decisions
occasionally are made and that their influence has tended to undermine
citizen confidence in traditional representative governance
institutions. Any town citizen can organize a special interest group,
and its views will be heard by the town meeting, which may or may not
endorse a group’s proposal(s). Town meetings succesfully have
counteracted special interest groups” (‘Hoewel critici beweren dat
OTM’s door belangengroepen worden gedomineerd, wijst onderzoek uit dat
belangengroepen juist veel meer invloed hebben in vertegenwoordigende
organen, waar besluiten nogal eens binnenskamers genomen worden. Die
invloed van belangengroepen heeft trouwens het vertrouwen van de
burger in de traditionele vertegenwoordigende bestuursvormen
ondermijnd. iedere burger van de town kan zijn eigen belangengroep
organiseren, die op de OTM kan aanhoord en eventueel gevolgd worden.
Maar OTM’s weerstaan succesvol aan de druk van belangengroepen’;
p.187).

Zimmerman (p.188) vermeldt nog de volgende manifeste voordelen van de
OTM boven de minder directe bestuursvormen:

• ”..participants are educated by the town meeting. The primary
  assembly involves political interactions among equals that educate and
  socialize the participants” (‘deelnemers worden door de OTM opgevoed.
  Deze hoogste bijeenkomst wordt gekenmerkt door wisselwerking tussen
  gelijken die de deelnemers civilizeren en socialiseren’)
• “Citizens also educate elected officers by providing a different
  perspective on certain public problems” (‘burgers voeden ook de
  verkozen ambtenaren op door een andere kijk te bieden op bepaalde
  openbare problemen’)
• “Democratic scrutiny of town administrators is another benifit of
  the primary assembly, as ordinary citizens can question and hold town
  officiers responsible for their actions and inactions (...) If
  townspeople are satisfied with the performance of officers, there may
  be few questions other than ones designed to elicit supplemental
  information. On the other hand, officers can be grilled if they have
  exercised power in an arrogant manner and their performance in office
  has disturbed greatly a number of participants, and the officers’
  responsiveness to citizens’ concerns will improve if they desire to be
  reelected” (‘de administratie van de stad komt onder controle van de
  burgers, die ambtenaren ter verantwoording kunnen roepen voor hun
  daden en nalatigheden (...) Indien de burgers tevreden zijn over de
  ambtenaren, wordt doorgaans niet veel meer dan wat bijkomende
  informatie gevraagd. Ambtenaren die arrogant te werk gaan of een
  aantal burgers serieus hebben gegriefd, kunnen op de rooster worden
  gelegd. De bestuursambtenaren zullen meer rekening houden met de
  bezorgdheden van de burgers indien ze willen herbevestigd worden op
  hun post’).

Het OTM-systeem, gecombineerd met de genoemde direct-democratische
‘veiligheidskleppen’, kan in tegenstelling tot het systeem van de
verplicht verkozen gemeenteraden als authentiek democratisch worden
bestempeld. In het OTM-systeem is het immers structureel onmogelijk
dat een minderheid haar wil poogt door te zetten, zonder dat de
meerderheid over een mogelijkheid beschikt om dit tegen te houden. In
het OTM-systeem kan de meerderheid zich steeds doorzetten. In het
particratische ‘vertegenwoordigende’ systeem kan een meerderheid in de
gemeenteraad ook maatregelen doordrukken die tegen de meerderheidswil
van de burgers ingaan. De belangrijkste verbetering waarvoor het
OTM-systeem in aanmerking komt, is de veralgemening van de geheime
stemming. Momenteel wordt, om traditioneel technische redenen, enkel
bij bepaalde delicate onderwerpen geheim gestemd. Met moderne
technologie moet het zeker mogelijk zijn om de geheime stemming op een
vlotte en controleerbare manier te veralgemenen. Met die verbetering
erbij, is de OTM wellicht de meest democratische lokale
bestuurstechniek, die überhaupt denkbaar is.