De Verenigde Staten kennen geen enkele vorm van direct-democratische besluitvorming op federaal niveau. Maar in 24 deelstaten bestaat wel één of andere vorm van referendum op burgerinitiatief. Ook op het niveau van de counties en de steden (waaronder New York, Los Angeles en Houston) is het volksreferendum tamelijk wijd verspreid. Het gaat daarbij niet om neppe volksraadplegingen zoals in Vlaanderen, die niet bindend zijn en waarbij het stadsbestuur de vraag mag wijzigen. In de USA heeft men, zoals in Zwitserland, te doen met authentieke bindende referenda op volksinitiatief.

[inline:03]

De meerderheid van de Amerikaanse burgers zijn voorstanders van direct-democratische besluitvorming, ook op federaal niveau. Vermits de directe besluitvorming niettemin ver van algemeen is, kan de VS zelfs in formele zin (evenmin als België) geen democratie worden genoemd. Het volk is immers niet soeverein, in de zin dat het geen verhaal heeft tegen de invoering door het parlement van een ongewenste wet. Maar toch zijn de ervaringen in de VS voldoende algemeen, om enkele algemene lessen toe te laten.

Vorig jaar verscheen het boek For the Many or the Few. The Initiative, Public Policy, and American Democracy van John G. Matsusaka (University of Chicago Press, 2004). Het onderzoek van Matsusaka had een duidelijk doel: nagaan of het referendum op volksinitiatief helpt om de wetgeving beter met de meerderheidswil in overeenstemming te brengen. Matsusaka vergeleek de staten en steden met en zonder referendumregeling en ging na wat de verschillen waren op het vlak van belastingen en bestuursuitgaven. Hoewel voor een groot aantal parameters werd gecontroleerd, bleken staten en steden met respectievelijk zonder referendum op dit vlak aanzienlijke verschillen te vertonen. Matsusaka vergeleek die verschillen met de voorkeuren die burgers inzake belastingen en bestuursuitgaven uitspraken in allerhande sociologische onderzoekingen en peilingen. Hij vond dat de verschillen die optreden in de staten met referendum systematisch de richting uitgaan van de meerderheid. Het referendum is dus wel degelijk in de letterlijke zin een democratisch instrument dat de implementatie van de meerderheidswil bevordert.

Het effect van het volksinitiatief op belastingen en uitgaven

Tegenstanders van het referendum op volksinitiatief zeggen vaak, dat de burgers – indien ze over deze beslissingsmogelijkheid beschikken – onmiddellijk de belastingen zullen afschaffen en aldus de staat en de gemeenschap ten gronde zullen richten. De praktijk laat direct zien dat die bewering onzinnig is. In Zwitserland zouden de burgers alle belastingen kunnen afschaffen, maar dit gebeurt niet. Er zijn diverse voorbeelden van belastingen die juist per referendum werden goedgekeurd.

Maar toch schuilt in de kern van het particratische bezwaar een kern van waarheid. Burgers reageren over het algemeen conservatief en voorzichtig en ze zullen geen belastingsverlagingen goedkeuren die desastreuze gevolgen opleveren. Maar anderzijds zijn hun belangen niet gelijklopend met die van de politieke kaste met haar partijen en loges, die de facto de staatsmacht en de ‘vertegenwoordigende democratie’ in handen heeft. Voor de politieke kaste komt een belastingsverhoging neer op machtsuitbreiding. Hoe meer geld door de politici wordt ‘herverdeeld’, hoe groter hun macht en invloed. Politici zullen voortdurend proberen om, onder allerhande voorwendsels, geldstromen om te leggen over de staat. In vele gevallen zijn wij stomweg uit het oog verloren dat bepaalde staatsinterventies allerminst vanzelfsprekend zijn en dat op allerhande domeinen, waar de staat nu met belastingsgeld regelend optreedt, de burgers beter af zouden zijn met de vrije markt en met eigen initiatiefmogelijkheid. Waarom moet de staat bijvoorbeeld het onderwijs of de cultuur financieren? Waarom moeten wij, wanneer wij een ziekteverzekering willen afsluiten, plotseling ook ‘solidair’ zijn met bijvoorbeeld Wallonië? Waarom moeten wij belastingen betalen voor ‘gratis’ uitgedeelde blaadjes (zoals bijvoorbeeld het massaal verspreide blad Klasse, verspreid vanuit het departement Onderwijs) of voor diensten die onze eigen gedachten moeten controleren, bijvoorbeeld op zogezegd ‘racisme’? Burgers zouden allerhande zaken veel goedkoper en efficiënter kunnen regelen zonder staatsinterventie, en vele onnutte diensten zouden worden afgewezen indien de burgers vrij zouden kunnen kiezen. Er is een latent maar zeer diep belangenconflict tussen de heersende kaste en de gemiddelde burger en deze laatste zal – wanneer hij de besluitvorming meer kan beïnvloeden – tegen alle ideologische druk in toch het maatschappelijk beeld meer of minder doen verschuiven in een richting die ingaat tegen de belangen van de machthebbers.

Matsusaka onderzocht het effect van de referenda op de belastingen en uitgaven. Hij vond drie effecten:
(1) de globale uitgaven van de staat en van de lokale besturen verminderen;
(2) de uitgaven worden verplaatst naar een meer lokaal niveau;
(3) er is een verschuiving van algemene belastingen naar betaling voor concreet geleverde diensten.

Dit betekent dat de burgers, indien ze daartoe de mogelijkheid krijgen, de tendens vertonen om de staat (en vooral de centrale staat) te ontvetten, en dat ze tevens de neiging vertonen om zich af te zetten tegen allerlei vormen van zogezegde ‘solidariteit’ (via algemene belastingen) waarmee ze door de heersende kaste worden opgezadeld. In de VS geeft de staat ongeveer 36% van het BNP uit; ongeveer de helft daarvan wordt door lokale besturen en deelstaten gespendeerd. Indien in een bepaalde staat het referendum op volksinitiatief voorhanden is, leidt dit gemiddeld, voor een gezin van vier personen, tot een belastingsvermindering van $534 en tot een daling in de staatsuitgaven van $589. Dit komt overeen met ongeveer 4% van de staatsinkomsten en staatsuitgaven. Het is een significant, doch in absolute termen geen dramatisch verschil.

Matsusaka deed nog een andere merkwaardige vaststelling. Het volksreferendum komt niet in alle betrokken deelstaten even gemakkelijk tot stand. De hoofdfactor is de handtekeningdrempel die moet worden gehaald, en die kan variëren van 2% tot 10% van het aantal kiezers. Men ziet dat de impact van het volksreferendum systematisch toeneemt met de daling van de handtekeningdrempel. In staten met de laagste handtekeningdrempel loopt de impact van het volksreferendum op staatsinkomsten en staatsuitgaven op tot ongeveer 7%, terwijl het effect onbeduidend is in deelstaten met een hoge drempel. Hoe gemakkelijker een volksreferendum kan worden gelanceerd, hoe lager het belastingspeil.

De tendens tot belastingsverlaging treft evenwel niet alle bestuursniveaus op dezelfde wijze. De globale belastingsverlaging is de resultante van een sterke tendens tot uitgavenverlaging (van ongeveer 12%) op deelstaatniveau, gecombineerd met een (minder uitgesproken) tendens tot uitgavenverhoging op lokaal niveau (counties en steden). Deze tendens tot decentralisatie blijkt statistisch zeer robust te zijn. Dit betekent echter niet dat op lokaal niveau de belastingen toenemen. De hogere uitgaven in de steden worden, in de mate dat één en ander samenhangt met het volksreferendum, bekostigd door lasten aangerekend voor geleverde diensten:

“At the state level the initiative led to about a 5 percent reduction in taxe and no change in charges. At the city level, the initiatieve led to about 14 percent more charges and no change in taxes”.

Tenslotte nog een merkwaardige bevinding. De gegevens hierboven betreffen de periode 1970-2000. De volksreferendum-cultuur in de VS dateert echter van het begin van de eeuw toen, onder druk van de populistische beweging en naar Zwitsers voorbeeld, in de eerste deelstaten de mogelijkheid tot directe wetgeving werd geïntroduceerd. In het begin van de 20ste eeuw gaf de staat ongeveer 6% van het BNP uit, terwijl dit cijfer honderd jaar later de 40% gaat naderen. Matsusaka onderzocht ook hoe het effect van het volksreferendum uitwerkte in de periode 1902-1942. In die tijd bleek het referendum te leiden tot een uitbreiding van de staatsuitgaven. Matsusaka vond ook, dat de staatsuitgaven des te sterker toenamen naarmate de handtekeningdrempel voor het bekomen van een volksreferendum lager was. Men kan dus niet zonder meer zeggen dat het referendum perse belastingsverlagend werkt. Het enige wat men kan zeggen is dat het volksreferendum maakt dat de meerderheidswil beter wordt geïmplementeerd. Blijkbaar lag de 6% staatsuitgaven rond 1900 in de ogen van de meeste burgers te laag (Matsusaka brengt dit in verband met de toendertijd snel oprukkende verstedelijking, die de vraag naar allerhande collectieve infrastructuur deed toenemen), terwijl de huidige + 40% duidelijk te hoog en te gecentraliseerd wordt bevonden.

Matsusaka besteedt inderdaad een uitgebreid hoofdstuk aan de vraag of de drie verschuivingen die optreden onder invloed van het volksreferendum ook de wil van de burgers weerspiegelen. Hiertoe consulteert hij de resultaten van een hele reeks bevragingen die in de loop van de laatste drie decennia zijn gehouden. Het blijkt ondubbelzinnig dat de meeste Amerikaanse burgers inderdaad voorstander zijn van ‘smaller government’ (wat overeenkomt met de tendens tot totale belastingsverlaging), dat zij voorstander zijn van decentralisatie (bevoegdheid voor uitgaven verschuiven naar meer lokale bestuurseenheden) en dat zij algemene belastingen als de minst aantrekkelijke bron van staatsinkomsten beschouwen. Het besluit van Matsusaka is klaar:

“Some thoughtful observers […] have argued that the initiative allows individuals and groups to bring about policies contrary to the public interest. Their argument is based on the observation that the initiative is expensive to use, and appears to be dominated by rich individuals and groups. The evidence here, however, shows that even if wealthy interests are prominent players in initiative politics, their efforts ultimately redound to the benefit of the majority. There is no mystery how this could happen. Without the initiative, voters are forced to accept the policy choices of the legislature. With the initiative, voters are given choices. If the alternative on an initiative is worse than the legislature’s policy, the initiative can be rejected and no harm is done. If the alternative is better, the voters can accept the initiative and are better off. In short, even if there is unequal access when it comes to proposing initiatives, the ability of voters to filter out the bad proposals and keep the good ones allows the process to work to the advantage of the majority [...] I want to emphasize that the evidence is value neutral; it does not tell us whether the initiative process is a good or bad form of government. The evidence simply shows that the initiative promotes the will of the majority”.

Bezwaren tegen het volksreferendum

Matsusaka gaat ook relatief diep in op bepaalde veelgehoorde bezwaren tegen directe besluitvorming door de burgers. We vatten hieronder kort zijn commentaar samen op drie veelgehoorde opwerpingen: (1) het incompetentie-argument, (2) de rol van kapitaalkrachtige belangengroepen (‘special interests’) en (3) het volksreferendum als bedreiging voor minderheden (‘dictatuur van de meerderheid’). 

Het incompetentie-argument

Uit alle denkbare peilingen blijkt, dat mensen vaak verrassend weinig weten over allerlei politieke en maatschappelijke problemen. Hoe kan democratische besluitvorming (zowel direct als indirect) onder zo’n omstandigheden functioneren? De verklaring schuilt in het typisch menselijk vermogen om op een gesofisticeerde manier gebruik te maken van wat men in de betreffende litteratuur ‘shortcuts’ noemt. De meesten onder ons zijn niet of nauwelijks in staat om een autodefect of een gezondheidsprobleem op betrouwbare wijze te diagnosticeren. We weten weinig af van automechaniek of fysiologie. Maar de meesten onder ons zijn heel goed in staat om de aard van een probleem te herkennen en een aangepaste adviseur op te sporen en daarop beroep te doen. We zoeken een garagist of een dokter die we kunnen vertrouwen. In wezen gebeurt hetzelfde bij democratische besluitvorming: de kiezer lost een kennisprobleem doorgaans niet zelf op, maar spoort een vertrouwenspersoon of instantie op van wie het oordeel en advies op het betrokken terrein als deskundig wordt beschouwd. Op die manier komen kiezers in globo wel degelijk tot rationele en geïnformeerde keuzes. Dit geldt zowel voor directe besluitvorming (een terrein waarop Masusaka onderzoek deed) als op het vlak van indirecte besluitvorming. Peltzman, die op dit gebied de meest uitgebreide research verrichte, besloot: “The broad picture that emerges here is of self-interested voters who correctly process relevant information. Indeed, one would be hard put to find nonpolitical markets that process information better than the voting market” (Sam Peltzman “How efficient is the voting market?” Journal of Law and Economics 33, pp. 27-63).

De rol van de ‘special interests’

Een ander argument dat vaak wordt aangevoerd tegen direct-democratische besluitvorming is de zogenaamde rol van de ‘special interests’. Allerhande kapitaalkrachtige groepen zouden het bindend referendum op volksinitiatief misbruiken om de eigen agenda door te drukken, ten nadele van het ‘algemeen belang’ (dat geacht wordt door de volksvertegenwoordiging te worden gediend). Dit argument wordt meestal niet consequent doorgedacht. Matsusaka wijst op het principiële feit dat gelijk welk referendumvoorstel dat als alternatief voor de bedoelingen van de ‘volksvertegenwoordiging’ wordt ingediend, de keuzemogelijkheden voor de kiezer vergroot en hem aldus meer ruimte biedt om tot besluiten te komen die optimaal met zijn voorkeur overeenstemmen. Een referendumvoorstel dat niet met de keuze van de kiezer overeenstemt kan steeds simpelweg worden verworpen. Matsusaka vergelijkt dit met een gezin, waarin de vader (= ‘volksvertegenwoordigng’) eenzijdig ‘voorstelt’ welk soort pizza op tafel komt. Wanneer ook de moeder (= ‘special interests’) een pizza-voorstel kan indienen, waarna iedereen (ook de kinderen = de kiezers) kunnen stemmen over de voorstellen, dan kan daardoor de situatie van de kinderen nooit verslechten, ook al kunnen zijzelf geen voorstel indienen. De door de vader voorgestelde optie blijft immers voorhanden, doch indien moeder een beter idee heeft, kan dit bij de stemming de voorkeur krijgen.

“So we can see that allowing everyone in the family to make proposals generally works to the advantage of the majority. The conclusion stands even if the right to make proposals is reserved for certain family members […] as long as proposals are filtered through a majority-rule election, the only way initiatieves make the majority worse off is if voters can be persuaded to approve policies contrary to their interest”.

Bedreiging voor minderheden

Een klassiek argument tegen de invoering van democratische besluitvorming betreft de zogenaamde ‘tyrannie van de meerderheid’, die de rechten van minderheden zou vertrappen. Matsusaka betoogt, volkomen terecht, dat er geen enkele reden is om te geloven dat directe besluitvorming in dit opzicht bezwaarlijker is dan parlementaire besluitvorming (“…we simply do not have compelling evidence yet on whether initiatives or legislatures pose a greater threat to minority rights, or even if there is a difference. The most defensible position is one of agnoticism: pending more evidence, we just don’t know”). Ten gronde is het onmogelijk om ondubbelzinnig, buiten of boven het democratisch besluitvormingsproces, te achterhalen wat nu een fundamenteel mensenrecht is en wat niet. Wij beschikken terzake niet over een ondubbelzinnige en voor iedereen aanvaardbare openbaring. Matsusaka wijst bijvoorbeeld op het standpunt van Barbara Gamble (“Putting civil rights to a popular vote” American Journal of Political Science 41(1), pp. 245-269), volgens wie een voorstel om Engels als de officiële taal van Californië te beschouwen, of een initiatief om aan diegenen die aangeklaagd zijn voor een sexueel misdrijf een AIDS-test te eisen, gelden als voorbeelden van “…majority tyranny”. Normen op dit gebied kunnen snel veranderen en worden vaak gemanipuleerd.

Matsusaka vermoedt dat in de praktijk het volksreferendum niet functioneert als een bedreiging voor de minderheden, ondermeer omdat die minderheden deze instelling niet als een bedreiging blijken te ervaren. In 1997 werd in Californië een peiling gehouden met als vraag: “Do you think that statewide ballot proposition elections are a good thing for California, a bad thing, or don’t you think they make much difference?”. Hier zijn de resultaten, opgesplitst per etnische groep:

[inline:02]

Bovendien vonden Hajnal, Gerber en Louch (“Minorities and direct legislation: evidence from California ballot proposition elections” Journal of Politics 64, pp.154-177, 2002) bij de 51 Californische referenda die werden onderzocht dat kiezers behorende tot een etnische minderheidsgroep ten opzichte van blanke kiezers slechts 1% minder kans hadden om aan de verliezende kant uit te komen. Het argument betreffende de ‘tyrannie van de meerderheid’ blijkt in de werkelijkheid (zoals de meeste andere bezwaren tegen de democratie) uit de grond te zijn gestampt door diegenen die een ‘tyrannie van de minderheid’ voorstaan.

Samengevat: ik heb nog nooit een boek over directe besluitvorming gelezen dat op zo’n uitgebreid feitenmateriaal is gebaseerd. For the Many or the Few is verplichte lectuur voor iedereen die de argumenten pro en contra het volksreferendum op hun waarde wenst te toetsen.